Авторские статьиAug 10

Точка невозврата. Кабмин Украины фактически одобрил отказ от Минских соглашений

nk_hauz/nf_W3QMng.jpeg
© kmu.gov.ua

Киев не желает выполнять Минские соглашения. Такое нежелание видно по многократным высказываниям президента Зеленского и других представителей власти. С другой стороны, до самого последнего времени Украина, когда ей было нужно, трактовала эти высказывания как неофициальные.

Об этом неоднократно говорил замглавы Администрации Президента России Дмитрий Козак. В частности, в опубликованном 20 июля интервью французскому журналу «Политик Интернасьональ» он подчеркнул, что Киев не вносил официальных предложений изменить эти договоренности, а «публичные заявления для СМИ официальных лиц, включая Президента Украины, о якобы неприемлемости Минских соглашений для Украины не являются нормативными актами. В рамках официальных переговоров в «нормандском формате» и Трехсторонней контактной группе, эти заявления интерпретируются украинскими представителями как частное мнение соответствующих лиц».

Правда, такие заявления Киев не афишировал для внутренней аудитории, а Москва, Донецк и Луганск не удовлетворялись ими и в последние годы стали требовать официального подтверждения приверженности Киева Минским соглашениям в виде соответствующих решений украинской власти, поэтому в парижском коммюнике саммита «Нормандской четверки» в декабре 2019 и возник пункт о включении «формулы Штайнмайера» в украинское законодательство.

С июля 2020-го ДНР и ЛНР требовали коррекции постановления Рады о назначении местных выборов, где условия выборов на неподконтрольных территориях противоречили Минским соглашениям.

А с ноября, когда выборы прошли, они поставили во главу угла утверждение в Контактной группе Дорожной карты с последующим утверждением ее Радой.

Эти попытки оказывались безуспешными, а 4 августа Украина показала, что намерена покончить с описанной двойственностью. Кабмин одобрил проект закона «О принципах государственной политики переходного периода». Этот документ разрабатывался в недрах Министерства по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, которое, как известно, возглавляет первый замглавы украинской делегации в Контактной группе (а фактически — руководитель делегации) Алексей Резников. Первый вариант проекта был обнародован еще 11 января 2021 года. Сейчас на сайте министерства доступна его версия от 1 июня. Есть также датированная 9 июля сравнительная таблица учета предложений общественных организаций, которая, впрочем, показывает, что принципиальных изменений сравнительно с июньским текстом не было. То есть, вероятно, редакцию от 9 июля и одобрил Кабмин. А сам факт этого одобрения Кабмином перевел документ в качественно иную стадию. Это уже означает, что не отдельное ведомство (не имеющее, как и все министерства, права законодательной инициативы), а всё правительство Украины собирается фактически аннулировать Минские договоренности.

Кстати, в январской редакции документа говорилось, что заключение международных договоров, предполагающих иные нормы, чем этот закон, и даже предложения по заключению таких договоров запрещаются. Сейчас сказано мягче — договоры должны заключаться с учетом этого закона, — но суть в общем та же.

Документ определяет политику Киева относительно неподконтрольных территорий (Донбасса и Крыма) на двух этапах. Нынешний этап, когда он их не контролирует, именуется «конфликтным периодом», а вот после «деоккупации» населенного пункта наступает период «постконфликтный», когда происходит реинтеграция данной территории в Украину. Совокупность этих двух этапов и является переходным периодом. Если Украина не возвратит Крым и Донбасс одномоментно (а это представить невозможно), а возвратит лишь отдельные населенные пункты, возникнет ситуация, когда на части ныне неподконтрольной территории будет постконфликтный период, а на части — конфликтный.

Все нормы законопроекта можно разделить на две части. Те, которые смогут действовать сразу после вступления закона в силу, и те, которые можно применять лишь после «деоккупации». Кстати, каким образом «деоккупация» произойдет, закон не уточняет.

Что будет действовать сразу

Согласно проекту Россия — «государство-агрессор», ДНР и ЛНР — «оккупационные администрации Российской Федерации», а все силовые структуры республик — «оккупационные силы РФ».

Закон предполагает, что на «оккупированных территориях», Украина вправе проводить меры по борьбе с терроризмом и по отпору агрессии, то есть военные действия, включая диверсионные.

Документ допускает переговоры представителей украинской власти с «оккупационными администрациями», однако налагается запрет на «установление связей и взаимодействие» депутатов всех уровней и всех должностных лиц как с этими администрациями, так и «с Российской федерацией, ее государственными органами и органами местного самоуправления» без разрешения президента Украины. Ясно видно, что такие действия, как имевшие ранее место поездки лидеров ОПЗЖ к президенту и премьеру России, становятся незаконными. Но с такой формулировкой можно запрещать и поездки украинских депутатов, скажем, к родственникам в Россию, даже если с органами власти они там общаться не будут, ведь в любой такой поездке можно увидеть взаимодействие с Российской Федерацией, так как в тексте закона отдельно сказано о стране, отдельно о ее власти.

Также заключительные положения проекта отменяют все украинские законы относительно автономии Крыма. Нетронутыми остаются лишь соответствующие положения Конституции, которые обычным законом изменять нельзя.

Что же касается рядовых жителей неподконтрольных территорий, то закон допускает легализацию выданных им в ДНР и ЛНР документов, кроме договоров, по которым отчуждается коммунальное и государственное имущество, а также документов об образовании. Обладатели последних должны проходить аттестацию для получения украинских документов. В январской редакции отмечалось, что она проводится за государственный счет, но сейчас вопрос обходится молчанием.

Выплата пенсий и других госвыплат гарантируется независимо от статуса внутреннего переселенца. Однако те, кто такого статуса не имеет, могут получить их лишь после «деоккупации».

Предполагается также восстановить почтовое сообщение с неподконтрольными территориями. Но в целом вопросы экономики обходятся там молчанием, в отличие от январской редакции, в которой разрешалось поставлять электричество на неподконтрольные территории и получать из них электричество и стратегические для Украины товары. Исчез и пункт об установлении в Донбассе и Крыму режима «территорий приоритетного развития» (фактически свободных экономических зон) со сроком на 25 лет, который бы на подконтрольном Донбассе стал действовать сразу. Но остался пункт, которым Нацбанку дается право запретить или ограничить обмен российского рубля, а также ввоз его в страну в наличном виде.

Что же касается идеологических мероприятий, то учреждается день памяти жертв российской агрессии (вторая пятница марта, то есть периодически траурный день будет приходиться на 8 марта), а в Киеве создается Национальный музей преодоления российской агрессии и мемориал памяти ее жертв. Мемориалы же, посвященные участникам войны, должны появиться и в столице, и во всех областных центрах.

После «деоккупации». Что обещают Донбассу и Крыму

Эти нормы в проекте являются самыми любопытными, хотя на практике не будут действовать сейчас и, вероятно, не смогут действовать никогда. Ведь там говорится, на каких условиях Киев хочет реинтегрировать Донбасс и Крым.

Из закона следует, что в «деоккупированных» населенных пунктах создаются переходные администрации, которые могут быть и международными, однако членами последних не могут быть представители России и стран ОДКБ. Такие администрации должны действовать до местных выборов.

Из закона исчезло имевшееся в январе положение о том, что эти выборы могут пройти не ранее чем через 2 года после «деоккупации». Но остался пункт об их проведении одновременно с очередными местными выборами на Украине. На практике это означает, что выборов можно будет ждать больше пяти лет после прихода украинской власти. А ведь и Минские соглашения, и принятый на Украине закон об особом статусе предполагают внеочередной характер выборов в отдельных районах Донбасса с запретом досрочного роспуска избранных на них местных советов.

В законе ничего не говорится о каких-либо ограничениях для жителей «деоккупированных» территорий в участии в общеукраинских выборах, хотя о таких ограничениях раньше немало говорил Аваков. Но в том, что такие нормы не появились, не надо видеть либерализма со стороны Резникова, просто Конституция определяет, что избирать не могут лишь граждане, признанные недееспособными, а быть избранными в Раду или на пост президента — граждане с непогашенной судимостью. И откровенно противоречить Конституции авторы закона не решились.

Зато для местных выборов проект предусматривает люстрацию сотрудников структур ДНР и ЛНР. Они лишаются права быть избранными. Исключение составляют только лица, которые обеспечивали жизнедеятельность на неподконтрольных территориях. Кто именно относится к этим лицам и другие нюансы люстрации, должен определить отдельный закон.

По мнению ведомства Резникова, далеко не все в ДНР/ЛНР должны отделаться люстрацией, так как предполагается, что широкий круг преступлений не подпадает под амнистию. Впрочем, этот круг достаточно широк и в соответствующем законе, принятом Радой 16 сентября 2014-го. Как известно, он так и не направлен на подпись президенту, но теоретически это можно сделать хоть сегодня. Проект предполагает ликвидировать эту двусмысленность, отменив данное решение парламента.

Еще одна кара — лишение украинского гражданства тех, кто получил российское. Эта угроза в тексте затушевана и вскрывается лишь при внимательном чтении. Так, почти все комментаторы проекта приводят положение о том, что «принудительное или автоматическое получение российского гражданства по признаку проживания или регистрации» не влечет за собой утрату украинского. Но, с другой стороны, в статье 35 записано, что в течение полугода после «деоккупации» проводятся меры относительно «проверки законности пребывания граждан государства-агрессора». То есть предполагается, что в Донбассе первым делом должны выявить всех лиц с российскими паспортами, а если у этих лиц есть и паспорта украинские, то определять, как они получили российские документы, принудительно или нет (автоматическое получение гражданства касалось лишь крымчан). Но доказательства принуждения предоставить очень нелегко, поэтому предложенная формулировка — это угроза всем донбассовцам с российскими паспортами.

Что же касается идеологических акций, то предполагается декоммунизация и «восстановление функционирования украинского языка как государственного». В январской редакции на эти меры отводились два первых года после «деоккупации». Сейчас сроки не указаны, что в общем контексте проекта выглядит желанием реализовать эти меры немедленно. Заодно прописано создание в Донецке, Луганске, Симферополе и Севастополе тех же мемориалов, которые планируют создать в Киеве и областных центрах, а также филиалов музея борьбы с российской агрессией. Также для каждого населенного пункта и района учреждается местный праздник «день деоккупации».

Вопреки логике, «Минску» и собственным кластерам

Самое главное, чему противоречит закон, это принципам любого мирного урегулирования. В разгар вооруженных конфликтов не принято принимать актов, которые регламентируют, что будет, когда стрельба прекратится. Это понятно, война — такой катаклизм, чье прекращение требует компромисса, который надо выработать именно с противником.

Вот Грузия также имеет закон «Об оккупированных территориях», но он короткий, всего три страницы, и сводится к трем вещам: в Абхазию и Южную Осетию можно въезжать лишь с грузинской стороны, сделки с недвижимостью на этих территориях не признаются Тбилиси, а ряд видов экономической деятельности запрещается. Но там нет регламентации отношений с Россией, тем более описания того, что Грузия будет делать, если вдруг отколовшиеся территории окажутся под ее контролем. Понятно, что такие декларации оказались бы неосуществимыми угрозами, но для Тбилиси они могли бы показаться моральной компенсацией. Ведь все равно, с точки зрения и Москвы, и Сухума, и Цхинвала, вопрос закрыт, никаких переговоров об урегулировании нет. Но, несмотря на пресловутую кавказскую горячность, грузины не стали повышать градус противостояния.

Украина же в отличие от Грузии имеет согласованный документ об урегулировании — Минские соглашения. Но фактически перечеркивает их этим проектом, где либо умалчивается о ряде вещей, предусмотренных этими договоренностями, либо прописываются совсем иные подходы, чем договоренности предполагают. Главное, что речь не идет ни о какой автономии отдельных районов Донбасса, параметры которой прописаны в «Комплексе мер» в примечании и на появлении которой настояла, по словам Владимира Путина, канцлер Германии Ангела Меркель.

Также документ противоречит и закону «Об особом порядке местного самоуправления…», хотя в отличие от законов об автономии Крыма не говорится о его отмене. Впрочем, данный закон действует лишь до конца этого года. Да, его традиционно принято ежегодно продлевать вновь на 12 месяцев. Но само внесение проекта «о переходном периоде» в Раду объективно потребует прекратить эту традицию.

Также этот правовой акт сделает невозможным и развязки решения конфликта, предлагаемые отнюдь не пророссийскими деятелями. Так, появившийся в начале 2018 года план американского эксперта Ричарда Гоуэна предполагал наличие белорусских и, возможно, казахских миротворцев, а появившийся через год план тогдашнего представителя ОБСЕ в Контактной группе Мартина Сайдика — закрепление Минских соглашений как международного договора, ратифицируемого парламентами.

Наконец, законопроект противоречит и ключевым документам, предложенным не так давно Киевом в переговорном процессе: это находящийся сейчас на столе в Контактной группе проект Дорожной карты от Леонида Кравчука, появившийся в конце года, а также проект «Ключевых кластеров по реализации Минских соглашений», подготовленный 19 января Киевом для обсуждения советниками лидеров «нормандского формата».

Но принятие закона «Об основах госполитики переходного периода» аннулирует и эти украинские инициативы и объективно станет точкой невозврата в урегулировании. И Киев, похоже, прекрасно понимает это, не стремясь пока особо афишировать данный документ. Ведь этой темы не касались ни Зеленский в недавнем интервью каналу «Дом», ни Резников в большом интервью «Интерфакс-Украина» от 30 июля, в основном посвященном Донбассу.

Очевидно, что именно борьба вокруг закона станет главной переговорной интригой ближайших месяцев. И частью этой интриги являются такие вопросы.

Что дальше?

1. Возьмет ли Киев быстрый темп, то есть подаст ли правительство этот документ в Раду еще до получения заключения Венецианской комиссии? Если не подаст, то можно будет допускать версию, что цель всей затеи — не принять закон, а шантажировать другую сторону переговоров.

2. Объявят ли Донецк, Луганск и Москва уже сейчас, до подачи проекта в Раду, что закон закроет урегулирование? Предпримут ли они соответствующие действия в Контактной группе? Пока оценка документа есть лишь со стороны представителя ЛНР в ее политподгруппе Родиона Мирошника. Впрочем, пока это лишь запись в Telegram-канале.

3. Будет ли критична к закону Венецианская комиссия и будет ли она учитывать необходимость выполнения Минских соглашений? В 2015 году, рассматривая украинскую конституционную реформу, ВК в определенной степени учитывала эти договоренности. Но с тех пор прошло шесть лет.

4. Осмелятся ли Берлин и Париж и вообще официальный Запад публично критиковать проект (или иначе, но ощутимо для Киева проявлять недовольство)? Если да, это станет первым прецедентом критики Украины за действия в отношении Донбасса.

5. Затормозит ли Киев продвижение закона, столкнувшись с внешним сопротивлением? Теоретически он может делать это, сохранив лицо, например сослаться на необходимость учета замечания Венецианской комиссии, однако такое поведение противоречит всей логике действий Зеленского последнего времени, да и прежде дельные замечания этой комиссии обычно не учитывались.

Для верных ответов на последние два вопроса надо иметь в виду следующее. Закон выглядит ультиматумом России и Донбассу. Но у Киева объективно нет возможности его осуществить. Значит, либо там всерьез считают, что невозможное возможно (хотя в наступление на Крым поверить никак нельзя), либо реальным адресатом законопроекта являются отнюдь не жители Крыма и Донбасса. Но тогда кто же?

Думаю, для любого политика главный адресат его слов и действий — те, от кого он зависит. Это как избиратели, которые дают ему мандат доверия, так и внутренние и внешние силы, способные создать ему неприятности или, наоборот, укрепить его власть. Но украинское общество, как видно из соцопросов, отнюдь не жаждет отказа от Минских соглашений, а влияние его радикальной части, которую традиционно объявляли главным тормозом мирного процесса, чрезмерно преувеличено. Эта преувеличенность как никогда видна сейчас, после того как власти без проблем удалось отправить в СИЗО семерых азовцев.

Значит, реальный адресат инициативы — за пределами Украины. И тогда ее вероятная цель — окончательно развеять подозрения Запада по поводу того, что Зеленский может двинуться в сторону Москвы. Поскольку такие подозрения воистину параноидальны (это хорошо видно по западной прессе), то для снятия их требуются также действия, не вписывающиеся в нормальную логику.

Пётр Сафонов