По пути в Евросоюз: Переговоры облегчают адаптацию со стороны государства-кандидата

Блоги

Ян Трущинский Чем может быть полезным для Украины польский опыт

Европейская комиссия пригласила меня в Кишинев, где в конце ноября этого года была запланирована встреча главных переговорщиков по вступлению в Европейский Союз. Это уникальная возможность для тех, кто сталкивался с этим в прошлом, поделиться своим опытом с теми, кто делает это теперь: Албанией, Молдовой, Черногорией, Северной Македонией, Сербией и Украиной. Мне не удалось поехать в Кишинев, другие обязательства не позволили этого сделать. Но поддержка бывших переговорщиков для нынешних кандидатов является важной частью процесса подготовки к вступлению.

После июньского официального начала процесса переговоров о вступлении Украины в ЕС, обе стороны оказались на новом этапе взаимоотношений. Как человеку с большим опытом в процессе переговоров о членстве, позвольте мне, с точки зрения тогдашнего главного переговорщика от Польши, высказаться по этому важному для Украины, Польше и всему ЕС вопросу. Я хотел бы выложить на бумаге некоторые основные соображения, которые могут быть полезными, особенно нашим украинским друзьям.

Ошибается тот, кто считает, что переговоры о вступлении – это некий взаимный обмен предложениями и уступками. Они являются лишь процедурой, облегчающей организацию процесса адаптации со стороны государства-кандидата. В этом смысле это процесс одностороннего принятия законодательства ЕС. Переговоры дают возможность периодически фиксировать степень прогресса в согласовании законодательства страны-кандидата с требованиями ЕС. Содержанием процесса вступления являются эти адаптации: правовые и институциональные адаптации, а также необходимые инвестиции, совокупным эффектом которых должна стать долговременная готовность структур кандидата к эффективному и прочному функционированию внутри Европейского Союза.

Адаптация – это не домашняя задача, которая выполняется только для того, чтобы сдать экзамен на получение входного билета в ЕС. Ее следует рассматривать прежде всего как инвестицию в будущее своей страны. Такую инвестицию сделали в прошлом Испания и Польша. страны с демографической ситуацией и экономической структурой, похожими на украинскую. Для испанцев и поляков членство в ЕС изрядно компенсировалось, ведь мы сумели хорошо к нему подготовиться. Поэтому стоит позаботиться о том, чтобы адаптационный процесс был качественным.

Это будет в значительной степени технический процесс, скорость которого зависит от принятия и имплементации Украиной дальнейших правил ЕС. Политическая поддержка со стороны дружественных Украины стран будет также важной, но не заменит домашней работы.

Переговоры о вступлении – это форум, на котором кандидат должен предоставить странам ЕС доказательства того, что его подготовка к членству реализуется последовательно, что он эффективно и вовремя выполняет свои планы действий и достигает результатов, которые можно проверить и измерить. Так, кандидат создает и накапливает капитал доверия в государствах-членах. Этот капитал должен быть достаточным для того, чтобы члены ЕС единогласно согласились принять нового партнера в свой клуб.

Украинское сообщество заслуживает полного информирования об этом процессе и должно осознавать, что переговорный процесс будет требовательным и длительным. Украинцы должны знать: что и когда достижимо, каковы реальные перспективы для достижения дальнейших целей. Я уверяю наших украинских друзей, что вы получите нашу поддержку в процессе переговоров, потому что это в интересах всех: Киева, Варшавы и других столиц. членство в ЕС. Несмотря на вызовы, следует поддерживать этот процесс и приобщаться к его окончанию.

Конечно, в прошлом переговоры о вступлении всегда имели дополнительный компонент – согласование временных и секторальных отступлений от права ЕС по тем вопросам, где процесс взаимной адаптации займет больше времени, чем предполагаемая дата принятия кандидата в ЕС. Не иначе будет и в переговорах с Украиной: ряд переходных решений будет нуждаться прежде всего в Украине, но, вероятно, также в странах ЕС.

Впереди у Киева еще много работы. Отчет Европейской комиссии о прогрессе Украины в адаптации, опубликованный 30 октября этого года, показывает, что хотя такой прогресс был достигнут в каждой из сфер, охваченных переговорами о вступлении, Украина остается на относительно ранней стадии адаптации в большинстве переговорных сфер. По общей оценке Комиссии «….механизмы планирования и межведомственного сотрудничества должны быть и дальше усилены, чтобы эффективно справиться с процессом вступления в ЕС. Элементом такого укрепления должна стать разработка Национальной программы по адаптации законодательства Acquis. Необходимо обеспечить активное привлечение всех заинтересованных сторон, с особым акцентом на сотрудничество между исполнительной и законодательной властью.

Я думаю, что в свете приведенных выше оценок для Украины могут быть полезными польский опыт и практики периода, когда Польша пыталась стать членом ЕС. Перечислю те, которые считаю наиболее важными.

Во-первых, правительство должно часто, регулярно, последовательно и убедительно демонстрировать, что вопросы, связанные с адаптацией к членству, являются для него приоритетными, чтобы этот приоритет был закреплен во всех звеньях государственного управления.

Во-вторых, правительству мог бы помочь специализированный рабочий орган, например, такой, как польский Комитет по вопросам европейской интеграции, который собирается каждый месяц и готовит правительственные решения, связанные с интеграцией. За ним должно было стоять отдельное специализированное правительство, которое бы эффективно координировало всю работу и проактивно влияло на действия всех центральных органов власти.

В-третьих,необходимо создать программный инструмент посредством правительственной программы подготовки к членству, которая фактически является многолетним рабочим планом законодательных изменений, институциональных реформ и инвестиций, необходимых для достижения минимальных норм и стандартов, действующих в ЕС. Такая программа должна носить подвижный характер (rolling plan), регулярно обновляться, подлежать профессиональному мониторингу со стороны правительственного органа, независимого от отраслевых министерств, и содержать полезные для лиц, принимающих решения, данные о человеческих, материальных и финансовых ресурсах, необходимых для выполнения. поставленных задач, а также об источниках этих ресурсов.

В-четвертых, на качество и темпы адаптационных усилий положительно повлияли определенные решения, принятые в Польше. Например, с 2000 года усилилось сотрудничество между правительством и парламентом; заключенное тогда взаимопонимание между правительством, сеймом и сенатом предполагало, между прочим, создание в обеих палатах специализированных комиссий, которые занимались только адаптационным законодательством. В центральном аппарате был создан большой Департамент европейского права, который быстро стал безоговорочным арбитром относительно соответствия (или несоответствия) каждого законодательного предложения праву ЕС; эта команда имела, кстати, полномочия контролировать соблюдение acquis и после завершения парламентского законодательного пути.

В-пятых,широкое использование Польшей так называемого твининга (twinning), в рамках которого эксперты из институтов стран-членов ЕС, делегированные в Польшу, делились своими практическими знаниями и помогали развивать польскую институциональную способность, доказали свою ценность. ЕС в том, что мы сможем справиться с требованиями членства. Польские институции и организации имеют большой опыт реализации таких проектов и могут быть ценными партнерами для своих украинских коллег.

В-шестых,важно проводить информационные и обучающие мероприятия для будущих пользователей европейского права: предпринимателей, должностных лиц местного самоуправления, фермеров, таможенников и работников контролирующих учреждений. Цель состоит в том, чтобы они приобрели компетенции, которые помогут им функционировать в рамках Союза, что является одним из главных факторов успеха Польши как государства-члена ЕС.

На этом я ставлю точку, хотя полный перечень интересного польского опыта, очевидно, был бы длиннее приведенных выше шести пунктов. Я ограничился лишь тем, что, как бывший главный переговорщик, считаю самым важным. Читатель заметит, что в моем списке нет элементов, касающихся самих переговоров. Это не случайность. Просто решающее значение имеет то, как кандидат до вступления организует и внедряет свои адаптации. Переговоры – это, прежде всего, дополнение к этой основной сфере деятельности.