Законотворческий процесс в Украине имеет ряд системных проблем, требующих решения
Сколько законопроектов успела рассмотреть и принять Верховная Рада ІХ созыва? На каких этапах чаще всего «зависают» законопроекты? Какое в среднем время прохождения законопроекта через парламент и какие законопроекты проходят его быстрее? На основе данных с сайта парламента «Вокс Украина» отвечает на эти и другие вопросы о работе действующей Верховной Рады и сравниваем ее с работой Совета предыдущего созыва.
- Главные выводы
- Этапы принятия законопроекта
- Интенсивность регистрации законопроектов
- Продолжительность принятия и отклонения законопроекта
- Законопроекты на проработке< /li>
- Эффективность комитетов
- «Самые быстрые» и «самые медленные» законопроекты
- Законопроекты по каким вопросам проходят Совет быстрее?
- Какие инициаторы наиболее быстро и эффективно «проводят» законопроекты через парламент?
- Итог
ГЛАВНЫЕ ВЫВОДЫ
ЭТАПЫ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА
Чтобы стать законом, законопроект в Украине проходит долгий путь. Четыре главных этапа этого пути: регистрация, проработка в профильном комитете, рассмотрение в Верховной Раде (и подпись Председателя ВРУ в случае принятия) и наконец подпись Президента Украины. Часть этапов четко регламентированы по времени, остальные нет, поэтому предусмотреть скорость принятия законопроекта достаточно сложно.
Согласно Регламенту ВР, регистрация законопроекта длится до 5 дней, рассмотрение в Главном комитете — до 30 дней. Именно здесь законопроект могут вернуть на доработку или начать готовить к первому чтению — еще максимум 30 дней. Следующий этап – mdash; включение в повестку дня — также может занять до месяца. А от него до первого чтения в ВРУ должно пройти до 30 дней.
Рисунок 1. Продолжительность рассмотрения законопроекта по Регламенту, дней
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: Первый квартиль (Q1) обозначает, за сколько дней отклоняют/принимают 25% законопроектов, медиана – 50%, а третий квартиль (Q3) – 75% законопроектов
В группе отклоненных законопроектов медиана — 220 дней — значительно выше, чем в группе принятых законопроектов (107 дней). В то же время 75% законопроектов отклоняют за 483 дня, тогда как три четверти принятых законопроектов прошли свой путь к окончательному решению почти вдвое быстрее. за 263 дня.
Сравним эти показатели для парламента IX созыва до и после полномасштабного вторжения. К 24.02.2022 медиана времени отклонения законопроекта составляла 176 дней против 220 сейчас, а времени принятия – 127 против 104 сейчас. Итак, продолжительность принятия законопроектов значительно сократилась, а отклонение теперь длится на 25% дольше. ; законопроекты чаще всего сравнимы со статистикой предыдущего созыва.
Рисунок 7. Распределение обрабатываемых законопроектов по состоянию на 18.02.2024, по статусу
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: для каждого законопроекта взято время от его попадания на текущий этап (последний среди пройденных) до 18.02.2024
Более половины необработанных законопроектов (1777 от 3108) были инициированы до начала полномасштабного вторжения, и только у 107 из них (6%) изменился статус прохождения за период Великой войны. Большинство из них уже неактуальны, и их рассмотрение может быть не ко времени, однако они увеличивают среднее время прохождения для каждого из этапов. Если же рассмотреть только законопроекты, зарегистрированные при вторжении, фактическое время их обработки уменьшится, но соотношение времени пребывания на каждом этапе останется схожим. Дольше всего проекты, инициированные после 24.02.2024, остаются на этапе «Возвращен на доработку» и «Прорабатывается в комитете» – 369 и 306 дней. Ожидание подписи Президента превышает регламентированное время в 15 раз и составляет 224 дня.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ КОМИТЕТОВ
После регистрации законопроект сразу попадает на рассмотрение в комитеты, где над ним производится основная работа. На этом этапе скорость прохождения зависит от «трудолюбия» и загруженности комитета.
Кроме анализа и доработки инициатив, комитеты должны контролировать их качество и общественную пользу и отклонять лишние. Для оценки эффективности комитетов рассмотрим долю проработанных законопроектов (приняты или отклонены) среди всех представленных (рис. 9) и среднее время обработки законопроектов (рис. 10). Эта часть – показатель того, как хорошо комитеты справляются со своими прямыми обязанностями. С рис. 9 и 10 видно, что наиболее эффективен – Комитет по евроинтеграции. Конечно, у него было гораздо меньше законопроектов, чем, например, в комитетах по правоохранительной деятельности или финансам. Однако комитеты по молодежи и спорту и цифровой трансформации, в которых законопроектов было еще меньше, рассматривали их в среднем почти втрое дольше. «Аутсайдером» можно выделить комитет по свободе слова, у которого за рассматриваемый период было только три законопроекта, из которых он рассмотрел два – в среднем за 106 дней каждый.
Рисунок 9. Количество законопроектов, рассмотренных и проработанных комитетами
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание: размер круга показывает долю законопроектов, обработанных определенным комитетом, на горизонтальной оси – общее количество законопроектов, на вертикальный – среднее время рассмотрения одного законопроекта. Названия комитетов сокращены для удобства
Самая низкая доля проработанных законопроектов – в комитете по социальной политике. Этот комитет на третьем месте по количеству рассматриваемых проектов. По словам председателя комитета Галины Третьяковой, большинство поданных инициатив предусматривают большие дополнительные расходы по госбюджету без реальных компенсаторов. Комитет посчитал, что для выполнения норм всех поступающих к нему законопроектов в 2019-2020 гг. требуется четыре годовых государственных бюджета страны.
Понятно, что каждый депутат хочет похвастаться «социальным» законопроектом в своем наследии. Хотя многие из них так и не становятся законами из-за отсутствия финансирования, это создает нагрузку на комитет. Поэтому следует предусмотреть, чтобы к подобным законопроектам, а также другим проектам, требующим дополнительных бюджетных расходов, добавлялись реалистичные, а не формальные расчеты этих расходов. Эти расчеты может производить, например, бюджетный офис парламента, когда (если) он будет создан.
«САМЫЕ БЫСТРЫЕ» И «САМЫЕ МЕДЛЕННЫЕ» ЗАКОНОПРОЕКТЫ
Ожидаемо возглавляют список по скорости принятия постановления о введении чрезвычайного и военного положения и внесении изменений в бюджет с началом полномасштабного вторжения. Ратификация Стамбульской конвенции о предотвращении насилия в отношении женщин заняла всего 4 дня (впрочем, более 10 лет до этого ратификацию откладывали по надуманным причинам).
Дольше всего Верховная Рада принимала закон о защите украинских трудовых мигрантов от посредников-мошенников – 1259 дней. Этот законопроект включили в повестку дня еще в декабре 2019 года, приняли в первом чтении в июне 2020. Ко второму чтению законопроект должен быть подготовлен Комитетом за 14 дней, но это произошло только в мае 2022 года. На слушании в июле 2022 года его отправили на повторное второе чтение, состоявшееся почти через год. в марте 2023. Итак, в целом этот законопроект провел на проработке в комитете более 2,5 лет, а ожидал рассмотрения в зале почти 9 месяцев.
Таблица 1. Топ 10 самых быстро и медленно принятых законопроектов
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады
Похожая ситуация и у другого «антирекордсмена», Закона о повышении штрафов за незаконную торговлю горючим, который был подписан через 1061 день после внесения в парламент. Год он находился на доработке между первым и вторым чтением и суммарно 9 месяцев ожидал рассмотрения в зале.
На третьем месте законопроект об усилении уголовной ответственности за служебную халатность, который ожидал второго чтения более двух лет. Он дополнил статью 367 Уголовного кодекса частью третьей, устанавливающей наказание за служебную халатность, повлекшую смерть человека, — лишение свободы от 5 до 8 лет.
Законопроекты на 4-м и 5-м местах «висели» в комитетах по два года, один – между первым и вторым чтением, а другой ожидал заключения комитета о рассмотрении до первого чтения.
ЗАКОНОПРОЕКТЫ ПО КАКИ ВОПРОСАМ ПРОХОДЯТ СОВЕТ Скорее?
Все законопроекты на этапе регистрации делятся на 8 рубрик (направлений): безопасность и оборона, отраслевое развитие, гуманитарная, экономическая, социальная и правовая политики, государственное строительство и международные соглашения. Главное управление документального обеспечения Аппарата Верховной Рады Украины определяет рубрику законопроекта на основе его содержания и вносит его в базу. Распределение принятых законопроектов по рубрикам представлено на рис. 11. Больше всего законопроектов касались экономической политики и отраслевого развития (26% и 23% принятых законопроектов соответственно).
Рисунок 11. Распределение принятых законопроектов по рубрикам (Совет IX созыва)
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады.
Рисунок 12< em>. Среднее время и медиана подписания законопроектов по рубрикам (дням)
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание. Размер круга показывает количество законопроектов
На рис. 12 показаны среднее и медианное время прохождения законопроектов, относящихся к разным рубрикам. Естественно, быстрее всего принимались законы, связанные с безопасностью и обороной, — среднее время и медиана времени, прошедшего от представления законопроекта к подписи президента, составляют 110 и 56 дней соответственно.
Дольше всего принимали законопроекты, касающиеся отраслевого развития и социальной политики — в среднем 248 и 247 дней соответственно. Однако фактически медленнее всего принимают изменения в социальной политике — ведь в этой рубрике медиана составляет 226 дней по сравнению со 185 для отраслевого развития.
Для законопроектов по правовой политике среднее время прохождения почти вдвое больше, чем медианное. Объяснение простое: к этой рубрике относятся несколько законопроектов-«антирекордсменов» по скорости прохождения парламента – в частности, законопроекты о защите трудовых мигрантов от мошенничества и о криминализации контрабанды (см. Таблицу 1).
КАКИЕ ИНИЦИАТОРЫ САМЫЕ БЫСТРЫЕ И САМЫЕ ЭФФЕКТИВНЫЕ «quot; ЗАКОНОПРОЕКТЫ ЧЕРЕЗ ПАРЛАМЕНТ?
Рассмотрим скорость прохождения законопроекта, а также долю принятых законопроектов по инициаторам. Общее количество инициаторов — 260: это народные депутаты Украины, Кабинет Министров и Президент Украины.
Депутаты могут зарегистрировать законопроект как единолично, так и группой (рис. 13). Из 6800 законопроектов, зарегистрированных за их созыв, 1645 (24%) поданы кем-то из депутатов единолично, правительство подало 899 законопроектов (13%), Президент Украины – 260 (4%).
Рисунок 13. Количество законопроектов, инициированных Кабмином, Президентом и депутатами, единолично и группами, в течение 29.08.2019 — 18.02.2024
Источник: составлен автором по данным портала Верховной Рады. Примечание. На графике приведены имена премьер-министров, поскольку за их подписью законопроекты поступают в парламент, однако они являются продуктом Кабмина как институции (аналогично и президентские законопроекты следует рассматривать как продукт институции).
Как видно из рис. 13, а также 16А и 16Б, народные депутаты, как правило, представляют законопроекты в составе групп — ведь таким образом повышаются шансы на их принятие.
Среди депутатов, активно участвующих в «групповых» подачах законопроектов, довольно мало регистрируют заметное количество законопроектов единолично. Это С.Гривко, Д.Гетманцев, Г.Третьякова, Г.Мазурашу, С.Кузьминых, Я.Железняк и Ю.Камельчук.
Больше всего законопроектов (74) единолично подал Сергей Гривко, ставший известным как соинициатор скандального законопроекта №7351, разрешающий расстрел военнослужащих за невыполнение приказов (законпроект пока отозван).
Среди депутатов, единолично подавших много законопроектов, только Данило Гетманцев имеет заметное количество таких инициатив, уже ставших законами — 16 из 42, то есть 38% Только у Роксоланы Подласой доля принятых собственных законопроектов выше, чем у Гетманцева — 40% (однако она единолично подала гораздо меньше инициатив – 10). Результативными можно назвать также Галину Третьякову (принято 7 из 27 поданных ею законопроектов) и Игоря Фриса (6 из 24). У остальных депутатов-одноличников» доля принятых законопроектов не превышает 10% от поданных. Однако это не обязательно их вина — ведь депутаты будут скорее голосовать за законопроект собственной фракции, а также тот, где стоит и их подпись.
Рисунок 16А. Топ-20 депутатов по количеству законопроектов, представленных в составе группы
Вокс Украина
* Мнение автора может не совпадать с позицией агентства