Заместитель Министра юстиции Александр Банчук (фото: Виталий Носач/РБК-Украина) Автор: Юлия Акимова
О создании Административного суда после ликвидации скандального ОАСК, проблем в АРМА, ювенальной юстиции и пути в Евросоюз в интервью РБК-Украина рассказал заместитель Министра юстиции Александр Банчук.
в Украине
Украина уже более 10 лет пытается приблизиться к стандартам Европейского союза, чтобы стать ее полноправным членом. Это множество реформ, и далеко не все из них имеют успешную реализацию. Напротив, из-за довольно специфической украинской конъюнктуры нововведения воспринимаются тяжело, а еще тяжелее реализуются.
В последнее время приведением судебной системы в стандарты ЕС определенным образом занимается Министерство юстиции. Оно проверяет и анализирует нормативно-правовые акты на предмет их «евроинтеграции», а также постоянно общается с западными партнерами, которые следят за соблюдением правил. Далеко не все из них воспринимаются украинскими властями, поэтому возникают постоянные дискуссии, одна из которых длится уже более десяти лет и касается судебной реформы.
Заместитель министра юстиции Украины Александр Банчук в интервью РБК-Украина рассказал, чего не хватает для реализации европейских норм в украинское судопроизводство, почему люди не доверяют судам и когда мы должны показать Евросоюзу результат.
О создании Административного суда в Украине
– Когда вас взяли на эту должность в 2019 году, вы предположили, что вас приняли на работу, потому что вы критиковали организацию работы Минюста и решение предыдущей команды. Прошло уже несколько лет, как вам организация и решение?
– Как вы знаете, у нас с сентября 2024 года новый министр – это Вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции – министр юстиции Ольга Стефанишина. Фактически это определяет сферу деятельности, поскольку было решение объединить два мандата. Это европейская и евроатлантическая интеграция и сфера юстиции. Мы ожидаем, что наиболее сложными будут сферы для переговоров с ЕС – верховенство права, то есть вопросы правосудия, прав человека, противодействия коррупции.
Я считаю, что это важное сочетание и, конечно, постоянно происходят трансформации в Министерстве. Например, сейчас формируется Департамент права Европейского Союза, чтобы анализировать все акты законодательства, все проекты, подготовленные в рамках правительства, чтобы была более качественная экспертиза.
– На странице министерства в сфере вашей деятельности мало что понятно. Судя по тому, что там написано, вы постоянно анализируете нормативно правовые акты.
– На сайте отражены соответствующие положения приказа Министра юстиции о распределении полномочий. Это такая особенность нашей работы, как это отражено. Но на самом деле моя сфера ответственности – это законодательство в сфере публичного права. Публичное право – это конституционное и административное законодательство. Также в сфере ответственности законодательство в сфере правосудия и институтов, смежных с правосудием. Мы соответственно осуществляем подготовку и экспертизу законопроектов в указанных сферах.
– Административный суд. В январе Верховная Рада Украины провалила голосование по созданию Административного суда с участием международных экспертов. Что происходит в этом процессе?
– Давайте начнем с того, что такое административный суд. Он является одним из неотъемлемых частей принципа верховенства права.
– Условно, это суд, в который человек может прийти и пожаловаться на власть, правильно?
– Да. И это отличает демократическое общество от тоталитарных или авторитарных обществ. Изменение этой парадигмы состоит в том, что гражданин, бизнесмен, представитель юридического лица, если он считает, что действие или соответствующее решение органа власти или должностного лица нарушает закон и его права, он имеет право подать против этого субъекта соответствующий административный иск.
Есть определенные элементы презумпции виновности органа власти. В уголовном производстве есть презумпция невиновности личности – она невиновна, пока не доказано противоположное. А тут наоборот – лицу достаточно составить иск, заявить, что такое решение, приказ, постановление нарушает мои права. И тогда все доказательства опровержения этого утверждения имеет сама власть. У нас это отражено на уровне Кодекса административного судопроизводства.
Относительно самого процесса. Ранее Окружной административный суд Киева рассматривал дела против органов власти центрального уровня. Речь идет о Кабинете Министров, о Национальном банке, о министерствах и других органах центральной и исполнительной ветвей. Затем ОАСК, как известно, был ликвидирован.
Вот как раз создание Высшего административного суда направлено на то, что мы должны иметь суд, который будет заниматься только такими делами. Он, если будут отобраны кандидаты в соответствии с дополнительными механизмами отсева, контроля добродетели и компетентности, будут заниматься исключительно такими делами.
Почему важен отдельный орган? Потому что сложно рассматривать дело судьи местного суда, когда речь идет, например, о решении Кабмина. Возможно, в странах, где исторические традиции демократии и независимого правосудия, можно местному суду остановить или отменить, например, указы Президента США. Но, опять же, в странах молодой демократии, какова мы, мы должны предусмотреть дополнительные гарантии.
– А это должен быть один суд и только в Киеве?
– Да, идея состоит в том, что это будет один суд в Киеве, который будет рассматривать иски против высших органов власти.
– У нас просто уже есть история с ВАКС. Идея хорошая, но ВАКС завален делами. У нас общество в принципе достаточно критично относится к власти, не будет ли рисков огромной нагрузки на суд?
– Это может быть вопрос, нужно будет смотреть на саму нагрузку. Здесь все будет зависеть от того, какое количество будет. Но с другой стороны по количеству дел можно оценить, доверяют ли суду или нет.
Опять же нагрузка в Высшем антикоррупционном суде обусловлена особенностями уголовного производства. Все дела рассматривались по существу коллегиально, то есть только тремя судьями. К тому же, в каждом уголовном производстве множество решений следственного судьи на досудебных стадиях. Мы понимаем, что при любом ограничении прав требуется следователь судья.
А есть на досудебных стадиях такие процессы, где речь идет о применении меры пресечения в виде содержания под стражей, где фактически проводятся полноценные судебные заседания. Потому что речь идет о рассмотрении ходатайства о возможности применения меры пресечения в виде содержания под стражей. Далее, есть применение санкции в виде взыскания активов в доход государства.
Весной прошлого года были приняты изменения, предусматривающие возможность единоличного разбирательства в отдельных категориях уголовных производств. Но если есть дела о гражданской конфискации, о применении санкции в виде взыскания активов в доход государства, то они все равно слушаются коллегиально.
Здесь дело будет коллегиально рассматриваться только в том случае, если речь пойдет об административном иске об отмене нормативно-правового акта. Нормативный правовой акт – это, например, постановление Кабинета министров, приказ министерства, регулирующий определенные отношения. Остальные решения будут рассматриваться единолично. Мы надеемся, что таким образом мы не повторим ситуацию с нагрузкой в административном суде, которая сейчас у нас в ВАКС.
– А может есть смысл еще создать несколько региональных судов? К примеру, в Одессе, во Львове, в Днепре.
– Модель высших специализированных судов закреплена прямо в Конституции, где говорится, что в Украине могут действовать высшие специализированные суды. И логика в том, что это должен быть один суд. Мы не можем создать отделение Высшего специализированного суда в Восточном, Западном или Южном регионах.
И опять же, оно не разрешит ситуацию. В настоящее время правительственный законопроект предусматривает, что для того, чтобы приступить к работе Высший административный суд, нужно по меньшей мере отобрать 32 судей этого суда. В зависимости от нагрузки может идти речь об увеличении количества судей, но это уже будет решение Высшего совета правосудия, вместе с ВККС.
– А что сейчас происходит в этом процессе, почему Верховная Рада Украины выступила против международных экспертов?
– Сейчас в первом чтении принят законопроект с другим подходом – о том, что нужно создать два суда, и без участия наших международных партнеров в отборе судей.
– Вы ведь наверняка общались с народными депутатами, спрашивали, чего они так против международников?
– Ну смотрите, решение уже есть, есть первое чтение. Правительство одобрило поправки ко второму чтению этого альтернативного законопроекта, принятого.
Мы подали поправки, согласованные не только МВФ, но и представителями Европейской комиссии. Мы рассчитываем на то, что доработка законопроекта состоится как раз на базе этих поправок. Основные вещи – один суд и участие международников. Это тот механизм, который позволит создать эффективную структуру. И с независимо отобранными квалифицированными судьями. Вот почему это важно.
– Но при участии международников?
– Да, потому что они обеспечат большее качество этого процесса. Я стараюсь объяснить это так, как лучше подготовить текст? Мы можем использовать печатную машину, можем компьютер, можем программу искусственного интеллекта. Что ускорит, что более качественно сделает нашу работу?
На мой взгляд, если мир двигается более качественно и быстро, мы должны использовать все эти механизмы. И в том числе участие представителей наших международных партнеров – это также о том, как отобрать качественно судей. Ибо суть в том, чтобы в этот суд были отобраны квалифицированные, независимые и качественные профессионалы. И тогда они сами будут уже согласно Конституции, законам рассматривать сложные дела.
– Я просто помню, когда формировалась Совещательная группа экспертов, депутаты, среди которых был нардеп Денис Маслов, говорили, что международные эксперты не должны влиять и не могут иметь решающих голосов, потому что речь идет о нашей независимости и суверенитете. Вы говорили с депутатами по этому поводу? Почему они против международников?
– Это же надо, думаю, у них спрашивать.
– А вы спрашивали?
– Ну, есть такой подход к этому, потому что, на самом деле, если подсчитать, участие международных партнеров в формировании 12 органов власти в разных сферах – от правосудия до конституционных органов, Конституционного Суда Украины, Счетной палаты, и до уровня антикоррупционных органов. В 12 органах 24 комиссии.
Два момента, почему важно участие международников. Первое – это о европейской интеграции. Также Венецианская комиссия в выводах, которые касались как раз участия международных партнеров по отбору судей, определила, что это не будет противоречить соответствующим стандартам Совета Европы и нужно, чтобы это было временное участие. Как раз мы предполагаем, чтобы было временное участие в условиях государства молодой демократии. Но очень важно, и это во-вторых, что в нашем случае определяющее решение в дальнейшем в этих процессах будет оставаться за органами государственной власти. То есть, ВККС, ВРП и Президентом Украины.
– Почему, по вашему мнению, развалился ОАСК?
– Юридически – это был Закон о ликвидации ОАСК.
– Почему депутаты приняли это решение в декабре 2022 года?
– Потому что было большое количество скандалов. Подавляющее большинство судей избегало прохождения квалификационной оценки. Это та процедура, которая предусмотрена Конституцией Украины. А он, этот суд, как раз должен рассматривать дела по искам против органов государственной власти. Мы должны иметь суд, которому доверяют обе стороны. Если возникает большая сфера этих спорных правоотношений, мы должны передать ее кому-то, кому доверяем.
– Я к чему это спрашиваю, люди видели, как работает ОАСК, какие были скандалы. То, что сейчас строится, оно строится уже на скептическом отношении людей к этому… – И поэтому процедура должна быть прозрачной. 25/02/6d5e22c71762a727a559c443e915fb42.jpg» alt=» Александр Банчук, Минюст: У общества недоверие ко всему государству, не только к судебной системе » />
– А предусмотрены предохранители? Чтобы больше этого не повторилось.
– Ну, опять же, предохранитель – это прохождение процедуры отбора судей по закону. Процедура должна проходить с участием экспертного совета, где есть представители международных партнеров, Высшая квалификационная комиссия судей, Высший совет правосудия и Президент Украины. Эта процедура основывается на требованиях Конституции. И всегда, по моему убеждению, новое очень часто легче построить, чем пробовать перестраивать старое.
В случае с судом это может быть как раз хороший подход, когда мы откроем также путь к должности судьи другим специалистам. Ведь вы знаете, что это не обязательно должны быть действующие судьи, адвокаты или ученые.
И особенность нашего законопроекта в том, что, поскольку это такой специализированный суд, мы также открываем возможность государственным служащим стать судьями. В тех странах, где основывалась система административной юстиции – Франция, Германия, там это также распространено. Лица, которые были государственными служащими, принимают решения, которые могут обжаловаться в админсуд, то есть они знают, что такое государственная служба. Теперь они смогут стать судьями.
– Вы с МВФ контактируете с процессом прохождения этого законопроекта? Как они комментировали решение Верховной Рады?
– У нас постоянно происходит коммуникация. Представленный правительственный законопроект полностью поддерживается.
– То есть тот, который провалился.
– Да, но наши поправки, которые мы подали, также ими поддерживается. И позиция также согласована с представителями Еврокомиссии.
– Просто депутаты уже не в первый раз выступают против международных экспертов.
– Очевидно, депутаты отражают позицию их избирателей.
О законе об АРМА
– Ситуация вокруг АРМА. Недавно Ольга Стефанишина сказала, что законопроект, разрабатываемый по АРМА, предусматривает предохранители влияния на руководство. Это как?
– Есть правительственный законопроект №12374, он также является обязательствами в рамках европейской интеграции, потому что он в плане Ukraine Facility. Он предполагает, что отбор руководства этого агентства будет также с участием международников. Будет конкурсная комиссия, где будут три члена комиссии от Правительства и три от международных партнеров.
Но особенность в том, что мы не предусматриваем этим законопроектом автоматическое прекращение срока полномочий главы АРМА, и это было согласовано с нашими европейскими партнерами. Мы только предполагаем, что в течение года они осуществят соответствующую внешнюю оценку деятельности АРМА независимой комиссией.
В прошлом году, вы, может быть, знаете, было очень живое обсуждение и принятие изменений в Закон о Бюро экономической безопасности. Там решили, что нового директора Бюро выбирают. В этом случае нет автоматического прекращения полномочий главы АРМА. Что касается других органов исполнительной власти, Правительство может принять решение об увольнении их руководителей, потому что оно в соответствии с Конституцией является главным органом в системе исполнительной власти. Законопроектом мы предусматриваем самостоятельность АРМА и ограниченные основания для увольнения руководителя Агентства. Но с другой стороны, если мы вводим конкурс с участием международных партнеров, мы гарантируем, чтобы кандидат был добродетельным и компетентным.
И это очень важно, потому что арестованные активы в уголовных правонарушениях, а это десятки тысяч объектов, переходят в управление этого Агентства. И важно для государства, чтобы этот экономический актив не терял свои свойства и, возможно, даже проносил дополнительные средства в бюджет. А для владельца, который является подозреваемым или обвиняемым, но еще не осужденным лицом, важно, чтобы его собственность была сохранена.
Лишь в 2024 году вышла новая Директива ЕС, касающаяся управления арестованными активами. В процессе европейской интеграции мы также должны в новом законе реализовать положения этой европейской директивы.
О ювенальной юстиции
– Правосудие для несовершеннолетних. Почему оно нуждается в реформе?
– Правосудие для несовершеннолетних, или ювенальная юстиция – это еще одна составляющая европейской интеграции. Эти мероприятия есть и в проекте Дорожной карты по верховенству права. Там предусмотрено, что мы должны соответствующий закон принять. Но здесь очень важно содержание этого закона.
Несовершеннолетние, которые становятся потерпевшими или свидетелями правонарушений в отношении них – это преимущественно насилие, в том числе домашнее насилие или другие насильственные действия в отношении детей. И здесь важно, что европейские стандарты направляют на то, что мы должны с этими пострадавшими детьми более индивидуально работать с целью реализации принципа защиты наилучших интересов ребенка.
Мы сейчас в 12 регионах страны создали Центры для работы с несовершеннолетними по модели Барнахус (по исландскому языку — Дом ребенка). И суть состоит в том, что как только появляется уголовное производство, где есть такой ребенок, мы должны провести все процедуры с этим ребенком в одном месте, в одном центре.
И там с ребенком работает психолог, может быть проведена судебно-медицинская экспертиза, особенно, если речь идет об изнасиловании, или любых насильственных действиях. И сразу же или в зависимости от того, как определит психолог, могут проводиться процессуальные действия.
Ребенок общается только с психологом, а он трансформирует вопрос от всех участников уголовного производства понятным для ребенка способом. С игрушками, с рисунками в зависимости от того, как психолог решит. Сейчас эти центры функционируют в Киеве, Житомире, Луцке, Тернополе, Черновцах, Одессе, Кропивницком, Николаеве, Полтаве, Сумах, Черкассах и Виннице.
Теперь вопрос состоит в том, чтобы соответствующие детали в нашем КПК прописать. Потому что мы сейчас действуем на основании совместного приказа, которым утвержден этот пилотный проект. И это очень важно распространить на территорию всей страны.
– А по поводу военных преступлений уже говорили с детьми в этих Барнахусах?
— Да. Когда в 2022 году был прилет в центре Винницы, были десятки погибших. Там детей, пострадавших, допрашивали в Барнахусе. Это важно, потому что мы однажды получили показания у ребенка и все, мы не повторно не травмируем его.
Мы ведем статистику, за 2024 год 818 детей у нас прошли через Барнахусы. С одной стороны цифра удручает – столько детей прошли через ад, с другой — мы имеем возможность анализировать. Значит, мы не зря что-то делаем.
Но потерпевшие и свидетели – это одна сторона. Есть еще подозреваемые несовершеннолетние. Мы опять же через пилотный проект реализуем программу восстановительного примирения.
Мы обновили ее с осени 2024 года. Здесь также есть ограничения на уровне закона, в частности, Уголовного и Уголовного процессуального кодекса. Наш подход состоит в том, что несовершеннолетние не должны после совершения первого преступления отбывать наказание в местах лишения свободы.
– Нет. Понятно, что если есть случаи, когда совершено тяжкое или особо тяжкое преступление, то нет. Но есть другие, нетяжкие преступления, за совершение которых могут применяться альтернативные лишению свободы виды наказаний. Не хочется проводить ребенка через всю систему.
– Которую вы тоже реформируете.
– Да, но это не место для детей. Программа предусматривает, что, как только появляется подозреваемый несовершеннолетний, у нас есть реестр медиаторов, который ведется Координационным центром по оказанию юридической помощи, следователь прокурор может обращаться к потерпевшему, к подозреваемому, его защитнику и предложить договориться через медиатора. Услуги медиатора мы предполагаем обеспечивать на средства Государственного бюджета.
И когда будут соглашения о примирении, мы освобождаем от ответственности несовершеннолетнего по решению суда. Но это не просто освобождение от ответственности. Программа восстановительного примирения состоит в том, что ты должен совершить какие-то действия для потерпевшего. Если это была кража из магазина, несовершеннолетний в этом магазине будет убирать, мыть окна и т.д. Эта программа может предусмотреть большое количество мер.
О судебной реформе
– Последний мой вопрос, он довольно общий, но вы человек, который в этой системе работает давно и хотелось бы узнать ваше мнение. Наша судебная реформа началась или очередная волна началась в 2014 году, сегодня мы до сих пор не знаем, что с ней происходит. Что не так с нашей судебной реформой? И что делать для того, чтобы люди стали снова доверять судебной системе?
– Первое мое мнение состоит в том, что у нас недоверие общества ко всему государству. Не только в судебную систему. И это имеет свои исторические корни. Потому что у нас, украинцев, на протяжении веков не было своего государства. Любое государство, которое было на этой территории на протяжении веков до 1991 года, кроме короткого периода в 1917-1920 годах, это было чужое государство, или это была империя, а мы были частью империи. И понятно, что никакого доверия не было, потому что это не твое.
Плюс это недоверие заложено еще со времен поколения, которое жило в тоталитарном государстве, в котором я также родился – Советский Союз, где также провозглашалось одно, но и коррупция там была, и решения принимались другие. Это очень важные именно украинские особенности.
Сейчас я убежден, что на уровне Конституции у нас все заложено для того, чтобы иметь самую прогрессивную систему правосудия. И нам осталось несколько шагов по ее реализации.
– Каких?
– Это все уже заложено в законах. Нам нужно просто дождаться результатов. Сейчас нужно, чтобы функционировала антикоррупционная инфраструктура – НАПК, НАБУ, САП.
Вторая вещь. Мы должны завершить набор новых судей, и Высшая квалификационная комиссия судей объявила набор на 1800 должностей в местных судах, 550 должностей в апелляционных судах. Я очень надеюсь, что все будет проведено качественно и дальше уже эти судьи на своем Съезде будут соответствующих своих добродетельных представителей делегировать в ВККС, ВРП и также в КСУ, потому что там есть также треть представителей от судебной власти. ong> – А какой дедлайн? 5 лет, 10? – У нас есть 5 лет для того, чтобы мы присоединились к ЕС. Планы, которые закладываются в проекте Дорожной карты, мы должны выполнить до 2027 года. То есть, мы имеем тактические шаги реализовать в системе правосудия и прокуратуры. Потому что дальше ЕС будет оценивать реализацию этих реформ и к концу 2027 года мы должны сформировать обновленную систему правосудия.